确定和调整中国最低工资水平的简明方法
香港社会保障学会
谢馥盈、邹幸彤、莫泰基
2012年6月30日
引言
现时中国的最低工资制度，主要是由2004年颁布的《最低工资规定》（中华人民共和国劳动和社会保障部令第21号）引申出来，再由各省、自治区和直辖市的工资支付条例所确定的。虽然早在1994年，《劳动法》制订之初，已明文规定全国各地均需设立最低工资制度，报国务院备案。然而，以我们所见，现时的最低工资制度还是有很大的改善空间。
由于各省、自治区和直辖市有制订各自最低工资水平的权力，但又毋须公布明确的计算方法，以至各地最低工资的调整均十分随意，而且也未能与工人生活所需开支的增长挂勾。我们认为，最低工资的制订除了要有清晰、透明的计算方法外，也应能根据工人的实际生活所需来调整。
本文旨在提出一个确定和调整全国城镇和农村最低工资水平的简明方法，以人均生活消费开支为基数，除了令最低工资高于最低生活保障水平之外，也令最低工资得以同时养活劳动者及其供养的家庭成员。
现时最低工资制订的问题
2004年颁布的《最低工资规定》第一条就已指明，「为了维护劳动者取得劳动报酬的合法权益，保障劳动者个人及其家庭成员的基本生活」而制订最低工资规定。而月及小时最低工资「应参考当地就业者及其赡养人口的最低生活费用、城镇居民消费价格指数、职工个人缴纳的社会保险费和住房公积金、职工平均工资、经济发展水平、就业状况等因素。」（第六条）
《劳动法》第48条赋予各省、自治区和直辖市人民政府订立最低工资标准的权力，却没有明确指示决定和调整最低工资金额的机制，以致许多地方只公布调整调整过的金额，却不说明这金额按甚么标准计算。《最低工资规定》的附件中列举了比重法和恩格尔系数法作为确定最低工资标准的通用方法，但却没有表示各级政府必须按这些方法计算当地最低工资。
当最低工资的计算方法如此随意和不透明，得出的金额往往无法反映劳动者需要用以养活自己和家人的基本生活开支。早前沿海地区许多工厂罢工事件都是因为订单不足，令工人加班时数大减。大部分工厂的底薪均为当地最低工资水平，工人强烈要求加班的原因，除了希望尽量增加收入外，更重要的是因为底薪不足够生活所需，只有靠加班费才足够应付生活开支。实施最低工资后，资方压缩工人各方面津贴的恶劣行径暂且按下不表，近年物价飞涨，许多工人都反映，即使一直加班，工资增长也追不上通胀，更何况是最低工资水平增长。
最低工资制订机制的原则
不过，即使按照《最低工资规定》第六条的原则制订最低工资，也不一定能够真实反映劳动者的基本生活需要开支，因为此原则里所用的两个计算单位并不能充分保障最低工资的主要受惠者．并鼓励他们就业。
一、当地就业者及其赡养人口
正如上文所言，《最低工资规定》已表明最低工资的金额必须足够劳动者及其家庭成员的基本生活所需。因此，最低工资标准测算方法必须考虑每一就业者的赡养系数，不论其收入高低，都要顾及。
现时《最低工资规定》所列确定最低工资标准通用的比重法，采用每一就业者，即社会平均赡养系数计算最低工资。然而，根据2006年中国城镇家庭五分组的赡养系数比（见表一），收入愈低的住户其赡养系数愈高，即低收入户中的就业者，其工资需用以供养的家庭成员数目，比收入较高家庭的多。这意味着收入较高家庭的赡养系数会把社会平均赡养系数拉低，可能会低于最低收入户的赡养系数。
当最低工资受益者大多为低收入人士，倘若最低工资标准以一个较高的社会平均赡养系数运算，得出来的金额就会不足够最低收入户的就业者供养家庭所有成员。中国农村情况也相类似，表二虽无列明各收入分组的赡养系数，但收入愈低者平均家庭人口愈高的趋势也甚是明显（莫泰基、梁宝霖、潘文翰，2011）。
表一：2006年中国城镇家庭五分组的赡养系数比（王晓军、康博威，2010）
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收入分组 |
比重 |
平均家庭人口 |
平均就业人口 |
赡养系数 |
|
最低收入户 |
10% |
3.31 |
1.3 |
2.65 |
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低收入户 |
10% |
3.20 |
1.52 |
2.11 |
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中低收入户 |
20% |
3.09 |
1.56 |
1.98 |
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中等收入户 |
20% |
2.92 |
1.56 |
1.87 |
|
中高收入户 |
20% |
2.79 |
1.56 |
1.80 |
|
高收入户 |
20% |
2.69 |
1.56 |
1.72 |
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最高收入户 |
10% |
2.62 |
1.62 |
1.62 |
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全国 |
100% |
2.95 |
1.53 |
1.93 |
表二：农村五分组平均每户常住人口（国家统计局，2008）
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单位：人 |
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收入分组 |
平均常住人口 |
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低收入户 |
4.57 |
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中低收入户 |
4.31 |
|
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中等收入户 |
4.05 |
|
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中高收入户 |
3.81 |
|
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高收入户 |
3.40 |
|
由此可见，确定最低工资准则应选用低收入户的赡养系数，而不是社会平均赡养系数，以确保最低收入户的所有家庭成员都能够受到最低工资保障。
二、最低生活费用
最低工资的设立，令劳动者外出工作的同时，能够靠自身的劳力换取足够工资养活家人。作为一个鼓励就业、自食其力的制度，最低工资必须高于完整赡养系数的低保金额，不然最低工资水平便不足够劳动者以养活家庭之余，也会令合资格领取低保、且有劳动能力的人宁愿申领低保，也不采纳最低工资水平的工作，失去鼓励劳动的经济诱因。
《劳动法》第四十九条规定，劳动者本人及平均赡养人口的最低生活费用只是确定和调整最低工资标准的参考因素之一，可是所谓最低生活费用占最低工资总额的比例则没有清晰说明，以至在地区层面落实的时候，地区并不保证最低工资会比最低生活费用高出多少。就以深圳为例，在《深圳市员工工资支付条例》第三十六条中，只有「员工本人及其平均赡养人口的最低生活费用」是确定的基数，其他因素包括社会平均工资水平、劳动生产率水平和经济发展水平、就业状况和社会保险标准仅在「综合考虑」范围。换言之，现时规限最低工资和低保金额必须有一定差距的法规并不存在。
由此可见，如果继续沿用最低生活费用作为计算最低工资的基数，只会将最低工资一直压低至低保水平，无助鼓励劳动者外出就业。我们认为，最低工资制度应明确规定最低工资必须比低保金额高出10%至15%，以突出两者之间的差距，又或者以其他计算基数——例如低收入户的人均消费支出——取代劳动者及其赡养人口的最低生活费用。
确定和调整最低工资水平的简明方法
就如上文所阐述，现时采用社会平均赡养系数及最低生活消费开支为基准的最低工资计算方法无助确保劳动者足够供养家庭的收入之余，也无法鼓励劳动者弃低保而取就业。有见及此，我们尝试提出另一种计算最低工资的简明方法，令每年的最低工资调整更可预测的同时，也更能应付劳动者用于供养家庭的开支增长。
首先，用以计算最低工资的赡养系数必须为低收入户的赡养系数，而且不能采用点数位的数字如2.1或2.6，必须采用比该数字大的整数。赡养系数之所以出现点数，纯属统计结果，而一个劳动者只可以供养两个人或三个人，不可能是2.1或2.6人。为了确保其供养力，只要平均赡养系数高于2，便应确立为1养3人，否则有些劳动者便没法赚取足够最低工资养活3位家人了。伊朗便是据此立论，制定该国最低工资足够1养4人（Herr & Kazandziska，2011）。因此，最低工资必须计算高于城镇和农村家庭五分组最低收入户或低收入户的平均赡养系数的完整赡养人数比例，即1养3的赡养系数。这样最低工资才能保证养活3人家庭，达致其首要的职能。
其次，与其采用最低生活开支，我们倾向使用城镇家庭五分组中，20%低收入户的人均消费开支作为计算最低工资的基数，以扩大低保和最低工资金额的差距，和增加最低工资的复盖率。
其实，劳动部在1994年公布关于《劳动法》若干条说明就已指出，可争取参照国家统计部门调查户数的10%最低收入户的人均生活费用支出额乘以赡养人口系数来计算最低工资额，再根据其他因素作适当调整并确定。可是，以这个方法得出的最低工资，复盖率仅达到总人口的5%（唐钧，2010 & 2012），实为低保水平。近年已有学者提出低保的复盖率有条件扩大至总人口的8%（郑功成，2011），按此推论，最低工资的复盖率也应推进至总人口的10%以上。
观乎其他实施最低工资制度的地区，英国早于2006年的最低工资已经可复盖15%的劳动人口，而香港在2010年10月初次实施的最低工资，也确定能复盖11%的劳动人口。为了与国际社会接轨，如果能采用20%低收入户的人均生活费用支出乘以赡养人口系数（见表三），可以达至复盖总人口的10%，较低保金额和复盖人口比例高出些少。这才属较为合理，确保可以支付低收入户的人均消费生活开支。
至于最低工资每年的调整方法，可先按照20%低收入户的人均生活费用支出乘以赡养人口系数所得出的金额，再考虑过去十年的年均增长率计算。具体的计算基础，可参考国家高级统计师吕庆喆每年在社会蓝皮书《中国社会形势分析与预测》公开发表中国城乡居民人均收入和生活费用支出。2012年发表的城镇居民家庭收入五分组生活消费水平比较（见表三）列出低收入户人均生活消费开支，以及过去十年的平均增长率为8.26%。
表三：城镇居民家庭收入五分组生活消费水平比较（吕庆喆，2012）
单位：元／人，%
|
年份／分组 |
低收入户（20%） |
中低收入户（20%） |
中等收入户（20%） |
中高收入户（20%） |
高收入户（20%） |
|
2000 |
2899.1 |
3947.9 |
4794.6 |
5894.9 |
8135.7 |
|
2003 |
3006.8 |
4557.8 |
5848 |
7547.3 |
12066.9 |
|
2005 |
3708.3 |
5574.3 |
7308.1 |
9410.8 |
15575.9 |
|
2007 |
4840.1 |
7123.7 |
9097.4 |
11570.4 |
19300.9 |
|
2010 |
6409.5 |
9649.2 |
12609.4 |
16140.4 |
26338.9 |
|
2000-2010年均增长 |
8.26 |
9.35 |
10.15 |
10.60 |
12.47 |
譬如，根据2010年的城镇低收入户人均生活消费开支6410元及2000-2010年的年均增长率8.26%，可推算出2011年低收入户人均生活消费开支为每月578元。把月人均生活开支乘1养3等如1735元，便是2012年城镇最低工资。当然这是以国家为单位的示范计法，但同样的逻辑可应用于任何城镇的最低工资计算方法中。
当然，除了以人均消费开支作基数外，我们也可采用城镇的低保标准代之。若参照2011年十大城市低保标准（见表四）乘以1养3再加10%，测算2012年低保上调后的最低工资确定大多围绕1600元至1750元，与上列测算方法得出来的1735元相近。不过，不采用低保标准的原因是，低保标准的增幅也有可能追不上通胀，要等相关部门调整，但人均生活消费开支是一客观事实，而且用再前一年的数据乘以平均增长率作为基数，除非增长率突然以几何级数飙升，否则应不用等上年度的数据发布，也足够稳定地调整最低工资，并于每年1月1日实施，不受通胀侵蚀。
表四：2011年9月十大城市低保标准与最低工资[1]
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城市 |
低保标准 |
最低工资标准（1养3加10%） |
|
北京 |
500 |
500 x 3 x 1.1 = 1650 |
|
天津 |
480 |
480 x 3 x 1.1 = 1584 |
|
上海 |
505 |
505 x 3 x 1.1 = 1667 |
|
沈阳 |
380 |
380 x 3 x 1.1 = 1254 |
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南京 |
500 |
500 x 3 x 1.1 = 1650 |
|
武汉 |
360 |
360 x 3 x 1.1 = 1188 |
|
广州 |
480 |
480 x 3 x 1.1 = 1584 |
|
西安 |
360 |
360 x 3 x 1.1 = 1188 |
|
大连 |
420 |
420 x 3 x 1.1 = 1386 |
|
深圳 |
450 |
450 x 3 x 1.1 = 148 |
这个计算方法除了城镇外，同样适用于农村。要采用农村居民五分组的低收入户人均生活消费支出（见表五），便可推算出统一的农村最低工资，方便公共工程聘用农民或乡镇企业的聘用。在全国实行城乡各一条最低工资标准线，在日后全国城乡迈向一体化时，可逐步缩窄城乡之间的最低工资标准差距，达致全国统一省级划一的最低工资水平，增加人才优质配置和社会公平公义的实行。
表五：农村居民家庭收入五分组生活消费水平比较（吕庆喆，2012）
单位：元／人，%
|
年份／分组 |
低收入户（20%） |
中低收入户（20%） |
中等收入户（20%） |
中高收入户（20%） |
高收入户（20%） |
|
2000 |
977 |
1233 |
1501 |
1877 |
3086 |
|
2003 |
1065 |
1378 |
1733 |
2189 |
3756 |
|
2005 |
1548 |
1913 |
2328 |
2879 |
4593 |
|
2007 |
1851 |
2358 |
2938 |
3683 |
5994 |
|
2010 |
2535 |
3219 |
3964 |
5026 |
8190 |
|
2000-2010年均增长 |
10.01 |
10.07 |
10.20 |
10.35 |
10.2 |
总结
2012年1月，国家人力资源社会保障部、发展改革委、教育部、工业和信息化部、财政部、农业部和商务部共同制订《促进就业规划（2011-2015年）》（国发〔2012〕6号），并经国务院同意，转发予全国各省、自治区和直辖市人民政府。这份规划里明确指出其发展目标第4项为提升就业质量，「形成正常的工资增长机制，职工工资收入水平合理较快增长，最低工资标准年均增长13%以上，绝大多数地区最低工资标准达到当地城镇从业人员平均工资的40%以上。」
现时全国大部分地区的最低工资标准都不及平均工资的40%，而这其实已是落后于世界形势：15个经合组织成员国的2011年最低工资水平都达致国家平均工资45%以上，而早前也有学者提出过，最低工资要增长至平均工资的55%，才能形成鼓励工作的经济诱因（莫泰基、梁宝霖、潘文翰，2011）。虽然如此，中央政府如此明确地设下对最低工资增长的目标并不多见，而一个清晰、划一而准确反映劳动者养活自己和家庭所需的最低工资调整制度正是配合这个目标的重要手段。
归根究底，最低工资制度的核心原则，其实是要确保劳动者可以凭其劳力，领取到足够自己和家人生活所需的工资，得以满足其基本生活需要，并从中体现劳动的尊严。不论是政府、企业还是工会，都不应视最低工资调整为每年进行「喊价杀价」的游戏或博奕。我们提出上述以低收入户的赡养系数、人均消费开支及其年均增长率来确定和调整最低工资水平的方法，固然希望能收抛砖引玉之效，但长远而言，《工资法》早日出台，还是最能有效确保最低工资制度能够清楚计算、有力执行的方法。
参考资料：
Herr, Hansjorg. & Kazandziska, Milka (2011), “Principles of Minimum Wage Policy: Economics, Institutions and Recommendations”, Global Labour University Working Paper No.11.
中国法制出版社（2009），〈最低工资规定〉，《最新社会保障法律政策全书》，页581-583。
王晓军、康博威（2010），〈我国社会养老保险制度的收入再分配效应分析〉，《社会保障制度月刊》2010年第3期，北京：中国人民大学复印报刊资料，页19。
吕庆喆（2012），〈2011年中国城乡居民收入和消费状况〉，《社会蓝皮书：2012年中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社。
法律出版社（2009），〈中国劳动法〉及〈劳动部关于《劳动法》若干条文的说明（1994.9.5），《新编劳动法小全书（注释版）》。
唐钧、刘蔚玮（2012），〈十二五开局之年的城乡社会救助〉，《社会蓝皮书：2012年中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社。
国家统计局（2008），《中国统计年鉴2008》，北京：中国统计出版社，页342。
莫泰基、梁宝霖、潘文翰（2011），〈香港最低工资年检的关键原则〉，原发表于第七届海峡两岸社会保障研讨会，2011年10月26-29日，珠海。
郑功成（2011），《中国社会保障改革与发展战略（救助与福利卷）》，北京：人民出版社。
[1] 此低保标准被评为偏低和必须上调（唐钧、刘蔚玮，2012）2012年最低工资标准须在2011年低保标准上调后的基础上测算最低工资。以深圳平均工资4640元计算1735元的最低工资，仅达到当地平均工资37%。
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