确定和调整中国最低工资水平的简明方法

香港社会保障学会

谢馥盈、邹幸彤、莫泰基

2012年6月30日

引言

现时中国的最低工资制度，主要是由2004年颁布的《最低工资规定》（中华人民共和国劳动和社会保障部令第21号）引申出来，再由各省、自治区和直辖市的工资支付条例所确定的。虽然早在1994年，《劳动法》制订之初，已明文规定全国各地均需设立最低工资制度，报国务院备案。然而，以我们所见，现时的最低工资制度还是有很大的改善空间。

由于各省、自治区和直辖市有制订各自最低工资水平的权力，但又毋须公布明确的计算方法，以至各地最低工资的调整均十分随意，而且也未能与工人生活所需开支的增长挂勾。我们认为，最低工资的制订除了要有清晰、透明的计算方法外，也应能根据工人的实际生活所需来调整。

本文旨在提出一个确定和调整全国城镇和农村最低工资水平的简明方法，以人均生活消费开支为基数，除了令最低工资高于最低生活保障水平之外，也令最低工资得以同时养活劳动者及其供养的家庭成员。

现时最低工资制订的问题

2004年颁布的《最低工资规定》第一条就已指明，「为了维护劳动者取得劳动报酬的合法权益，保障劳动者个人及其家庭成员的基本生活」而制订最低工资规定。而月及小时最低工资「应参考当地就业者及其赡养人口的最低生活费用、城镇居民消费价格指数、职工个人缴纳的社会保险费和住房公积金、职工平均工资、经济发展水平、就业状况等因素。」（第六条）

《劳动法》第48条赋予各省、自治区和直辖市人民政府订立最低工资标准的权力，却没有明确指示决定和调整最低工资金额的机制，以致许多地方只公布调整调整过的金额，却不说明这金额按甚么标准计算。《最低工资规定》的附件中列举了比重法和恩格尔系数法作为确定最低工资标准的通用方法，但却没有表示各级政府必须按这些方法计算当地最低工资。

当最低工资的计算方法如此随意和不透明，得出的金额往往无法反映劳动者需要用以养活自己和家人的基本生活开支。早前沿海地区许多工厂罢工事件都是因为订单不足，令工人加班时数大减。大部分工厂的底薪均为当地最低工资水平，工人强烈要求加班的原因，除了希望尽量增加收入外，更重要的是因为底薪不足够生活所需，只有靠加班费才足够应付生活开支。实施最低工资后，资方压缩工人各方面津贴的恶劣行径暂且按下不表，近年物价飞涨，许多工人都反映，即使一直加班，工资增长也追不上通胀，更何况是最低工资水平增长。

最低工资制订机制的原则

不过，即使按照《最低工资规定》第六条的原则制订最低工资，也不一定能够真实反映劳动者的基本生活需要开支，因为此原则里所用的两个计算单位并不能充分保障最低工资的主要受惠者．并鼓励他们就业。

一、当地就业者及其赡养人口

正如上文所言，《最低工资规定》已表明最低工资的金额必须足够劳动者及其家庭成员的基本生活所需。因此，最低工资标准测算方法必须考虑每一就业者的赡养系数，不论其收入高低，都要顾及。

现时《最低工资规定》所列确定最低工资标准通用的比重法，采用每一就业者，即社会平均赡养系数计算最低工资。然而，根据2006年中国城镇家庭五分组的赡养系数比（见表一），收入愈低的住户其赡养系数愈高，即低收入户中的就业者，其工资需用以供养的家庭成员数目，比收入较高家庭的多。这意味着收入较高家庭的赡养系数会把社会平均赡养系数拉低，可能会低于最低收入户的赡养系数。

当最低工资受益者大多为低收入人士，倘若最低工资标准以一个较高的社会平均赡养系数运算，得出来的金额就会不足够最低收入户的就业者供养家庭所有成员。中国农村情况也相类似，表二虽无列明各收入分组的赡养系数，但收入愈低者平均家庭人口愈高的趋势也甚是明显（莫泰基、梁宝霖、潘文翰，2011）。

表一：2006年中国城镇家庭五分组的赡养系数比（王晓军、康博威，2010）

收入分组	比重	平均家庭人口	平均就业人口	赡养系数
最低收入户	10%	3.31	1.3	2.65
低收入户	10%	3.20	1.52	2.11
中低收入户	20%	3.09	1.56	1.98
中等收入户	20%	2.92	1.56	1.87
中高收入户	20%	2.79	1.56	1.80
高收入户	20%	2.69	1.56	1.72
最高收入户	10%	2.62	1.62	1.62
全国	100%	2.95	1.53	1.93

表二：农村五分组平均每户常住人口（国家统计局，2008）

	单位：人
收入分组	平均常住人口
低收入户	4.57
中低收入户	4.31
中等收入户	4.05
中高收入户	3.81
高收入户	3.40

由此可见，确定最低工资准则应选用低收入户的赡养系数，而不是社会平均赡养系数，以确保最低收入户的所有家庭成员都能够受到最低工资保障。

二、最低生活费用

最低工资的设立，令劳动者外出工作的同时，能够靠自身的劳力换取足够工资养活家人。作为一个鼓励就业、自食其力的制度，最低工资必须高于完整赡养系数的低保金额，不然最低工资水平便不足够劳动者以养活家庭之余，也会令合资格领取低保、且有劳动能力的人宁愿申领低保，也不采纳最低工资水平的工作，失去鼓励劳动的经济诱因。

《劳动法》第四十九条规定，劳动者本人及平均赡养人口的最低生活费用只是确定和调整最低工资标准的参考因素之一，可是所谓最低生活费用占最低工资总额的比例则没有清晰说明，以至在地区层面落实的时候，地区并不保证最低工资会比最低生活费用高出多少。就以深圳为例，在《深圳市员工工资支付条例》第三十六条中，只有「员工本人及其平均赡养人口的最低生活费用」是确定的基数，其他因素包括社会平均工资水平、劳动生产率水平和经济发展水平、就业状况和社会保险标准仅在「综合考虑」范围。换言之，现时规限最低工资和低保金额必须有一定差距的法规并不存在。

由此可见，如果继续沿用最低生活费用作为计算最低工资的基数，只会将最低工资一直压低至低保水平，无助鼓励劳动者外出就业。我们认为，最低工资制度应明确规定最低工资必须比低保金额高出10%至15%，以突出两者之间的差距，又或者以其他计算基数——例如低收入户的人均消费支出——取代劳动者及其赡养人口的最低生活费用。

确定和调整最低工资水平的简明方法

就如上文所阐述，现时采用社会平均赡养系数及最低生活消费开支为基准的最低工资计算方法无助确保劳动者足够供养家庭的收入之余，也无法鼓励劳动者弃低保而取就业。有见及此，我们尝试提出另一种计算最低工资的简明方法，令每年的最低工资调整更可预测的同时，也更能应付劳动者用于供养家庭的开支增长。

首先，用以计算最低工资的赡养系数必须为低收入户的赡养系数，而且不能采用点数位的数字如2.1或2.6，必须采用比该数字大的整数。赡养系数之所以出现点数，纯属统计结果，而一个劳动者只可以供养两个人或三个人，不可能是2.1或2.6人。为了确保其供养力，只要平均赡养系数高于2，便应确立为1养3人，否则有些劳动者便没法赚取足够最低工资养活3位家人了。伊朗便是据此立论，制定该国最低工资足够1养4人（Herr & Kazandziska，2011）。因此，最低工资必须计算高于城镇和农村家庭五分组最低收入户或低收入户的平均赡养系数的完整赡养人数比例，即1养3的赡养系数。这样最低工资才能保证养活3人家庭，达致其首要的职能。

其次，与其采用最低生活开支，我们倾向使用城镇家庭五分组中，20%低收入户的人均消费开支作为计算最低工资的基数，以扩大低保和最低工资金额的差距，和增加最低工资的复盖率。

其实，劳动部在1994年公布关于《劳动法》若干条说明就已指出，可争取参照国家统计部门调查户数的10%最低收入户的人均生活费用支出额乘以赡养人口系数来计算最低工资额，再根据其他因素作适当调整并确定。可是，以这个方法得出的最低工资，复盖率仅达到总人口的5%（唐钧，2010 & 2012），实为低保水平。近年已有学者提出低保的复盖率有条件扩大至总人口的8%（郑功成，2011），按此推论，最低工资的复盖率也应推进至总人口的10%以上。

观乎其他实施最低工资制度的地区，英国早于2006年的最低工资已经可复盖15%的劳动人口，而香港在2010年10月初次实施的最低工资，也确定能复盖11%的劳动人口。为了与国际社会接轨，如果能采用20%低收入户的人均生活费用支出乘以赡养人口系数（见表三），可以达至复盖总人口的10%，较低保金额和复盖人口比例高出些少。这才属较为合理，确保可以支付低收入户的人均消费生活开支。

至于最低工资每年的调整方法，可先按照20%低收入户的人均生活费用支出乘以赡养人口系数所得出的金额，再考虑过去十年的年均增长率计算。具体的计算基础，可参考国家高级统计师吕庆喆每年在社会蓝皮书《中国社会形势分析与预测》公开发表中国城乡居民人均收入和生活费用支出。2012年发表的城镇居民家庭收入五分组生活消费水平比较（见表三）列出低收入户人均生活消费开支，以及过去十年的平均增长率为8.26%。

表三：城镇居民家庭收入五分组生活消费水平比较（吕庆喆，2012）

单位：元／人，%

年份／分组	低收入户（20%）	中低收入户（20%）	中等收入户（20%）	中高收入户（20%）	高收入户（20%）
2000	2899.1	3947.9	4794.6	5894.9	8135.7
2003	3006.8	4557.8	5848	7547.3	12066.9
2005	3708.3	5574.3	7308.1	9410.8	15575.9
2007	4840.1	7123.7	9097.4	11570.4	19300.9
2010	6409.5	9649.2	12609.4	16140.4	26338.9
2000-2010年均增长	8.26	9.35	10.15	10.60	12.47

譬如，根据2010年的城镇低收入户人均生活消费开支6410元及2000-2010年的年均增长率8.26%，可推算出2011年低收入户人均生活消费开支为每月578元。把月人均生活开支乘1养3等如1735元，便是2012年城镇最低工资。当然这是以国家为单位的示范计法，但同样的逻辑可应用于任何城镇的最低工资计算方法中。

当然，除了以人均消费开支作基数外，我们也可采用城镇的低保标准代之。若参照2011年十大城市低保标准（见表四）乘以1养3再加10%，测算2012年低保上调后的最低工资确定大多围绕1600元至1750元，与上列测算方法得出来的1735元相近。不过，不采用低保标准的原因是，低保标准的增幅也有可能追不上通胀，要等相关部门调整，但人均生活消费开支是一客观事实，而且用再前一年的数据乘以平均增长率作为基数，除非增长率突然以几何级数飙升，否则应不用等上年度的数据发布，也足够稳定地调整最低工资，并于每年1月1日实施，不受通胀侵蚀。

表四：2011年9月十大城市低保标准与最低工资[1]

城市	低保标准	最低工资标准（1养3加10%）
北京	500	500 x 3 x 1.1 = 1650
天津	480	480 x 3 x 1.1 = 1584
上海	505	505 x 3 x 1.1 = 1667
沈阳	380	380 x 3 x 1.1 = 1254
南京	500	500 x 3 x 1.1 = 1650
武汉	360	360 x 3 x 1.1 = 1188
广州	480	480 x 3 x 1.1 = 1584
西安	360	360 x 3 x 1.1 = 1188
大连	420	420 x 3 x 1.1 = 1386
深圳	450	450 x 3 x 1.1 = 148

这个计算方法除了城镇外，同样适用于农村。要采用农村居民五分组的低收入户人均生活消费支出（见表五），便可推算出统一的农村最低工资，方便公共工程聘用农民或乡镇企业的聘用。在全国实行城乡各一条最低工资标准线，在日后全国城乡迈向一体化时，可逐步缩窄城乡之间的最低工资标准差距，达致全国统一省级划一的最低工资水平，增加人才优质配置和社会公平公义的实行。

表五：农村居民家庭收入五分组生活消费水平比较（吕庆喆，2012）

单位：元／人，%

年份／分组	低收入户（20%）	中低收入户（20%）	中等收入户（20%）	中高收入户（20%）	高收入户（20%）
2000	977	1233	1501	1877	3086
2003	1065	1378	1733	2189	3756
2005	1548	1913	2328	2879	4593
2007	1851	2358	2938	3683	5994
2010	2535	3219	3964	5026	8190
2000-2010年均增长	10.01	10.07	10.20	10.35	10.2

总结

2012年1月，国家人力资源社会保障部、发展改革委、教育部、工业和信息化部、财政部、农业部和商务部共同制订《促进就业规划（2011-2015年）》（国发〔2012〕6号），并经国务院同意，转发予全国各省、自治区和直辖市人民政府。这份规划里明确指出其发展目标第4项为提升就业质量，「形成正常的工资增长机制，职工工资收入水平合理较快增长，最低工资标准年均增长13%以上，绝大多数地区最低工资标准达到当地城镇从业人员平均工资的40%以上。」

现时全国大部分地区的最低工资标准都不及平均工资的40%，而这其实已是落后于世界形势：15个经合组织成员国的2011年最低工资水平都达致国家平均工资45%以上，而早前也有学者提出过，最低工资要增长至平均工资的55%，才能形成鼓励工作的经济诱因（莫泰基、梁宝霖、潘文翰，2011）。虽然如此，中央政府如此明确地设下对最低工资增长的目标并不多见，而一个清晰、划一而准确反映劳动者养活自己和家庭所需的最低工资调整制度正是配合这个目标的重要手段。

归根究底，最低工资制度的核心原则，其实是要确保劳动者可以凭其劳力，领取到足够自己和家人生活所需的工资，得以满足其基本生活需要，并从中体现劳动的尊严。不论是政府、企业还是工会，都不应视最低工资调整为每年进行「喊价杀价」的游戏或博奕。我们提出上述以低收入户的赡养系数、人均消费开支及其年均增长率来确定和调整最低工资水平的方法，固然希望能收抛砖引玉之效，但长远而言，《工资法》早日出台，还是最能有效确保最低工资制度能够清楚计算、有力执行的方法。

参考资料：

Herr, Hansjorg. & Kazandziska, Milka (2011), “Principles of Minimum Wage Policy: Economics, Institutions and Recommendations”, Global Labour University Working Paper No.11.

中国法制出版社（2009），〈最低工资规定〉，《最新社会保障法律政策全书》，页581-583。

王晓军、康博威（2010），〈我国社会养老保险制度的收入再分配效应分析〉，《社会保障制度月刊》2010年第3期，北京：中国人民大学复印报刊资料，页19。

吕庆喆（2012），〈2011年中国城乡居民收入和消费状况〉，《社会蓝皮书：2012年中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社。

法律出版社（2009），〈中国劳动法〉及〈劳动部关于《劳动法》若干条文的说明（1994.9.5），《新编劳动法小全书（注释版）》。

唐钧、刘蔚玮（2012），〈十二五开局之年的城乡社会救助〉，《社会蓝皮书：2012年中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社。

国家统计局（2008），《中国统计年鉴2008》，北京：中国统计出版社，页342。

莫泰基、梁宝霖、潘文翰（2011），〈香港最低工资年检的关键原则〉，原发表于第七届海峡两岸社会保障研讨会，2011年10月26-29日，珠海。

郑功成（2011），《中国社会保障改革与发展战略（救助与福利卷）》，北京：人民出版社。

全民健康服务制度在中国社会保险法下实施的可能性：从香港经验说起

香港社会保障学会

邹幸彤、莫泰基、谢馥盈

2012年6月14日

前言

全球医保制度可以区分为德国的社会保险制和英国的全民健康服务制（National Health Serivice，下简称全民健保）[1]。中国医疗保险制度可归类为前者，而香港自1948年开展英国式的全民健康服务制度。医疗保险制度多由雇主和雇员按工资份额缴纳保险费，求诊时则按申报金额报销大部份医疗开支；报销部份由缴费所建立的医保基金来支付，政府财政只补贴小部份，负担看似较轻。全民健康服务则由政府以月薪聘用医护人员，病者只需付低廉的求诊挂号费，无须支付医药、检查和手术费，没有公民会因经济困难而不能负担诊费。医疗开支主要由政府透过税收来筹资，雇主雇员亦要缴付医保税费。

香港在应该继续实行全民健康服务制度还是改行医疗保险制的问题上有很大争议，这亦带出香港医疗制度与中国医保制度应否及如何衔接的问题，本文旨在论证两者可以结合。

全民健康服务制及社会保险制的定义

在进入讨论之前，我们得先明确我们所谈的制度特征是什么。我们可以简单的把一个医疗制度划分为「筹集资金」和「运用资金」两方面。

筹资可分为一般税收、专项医疗基金征费和个人直接缴费数种。如采用纯个人缴费，等于政府完全退出医疗筹资的角色，暂且略过不谈。税收和专项征费虽然经常分别和全民健康服务制及社会保险制挂钩，但在实际操作上两种征费模式通常是混合使用的，例如在实施全民健保制的英国和实行社会保险制的中国。这两种制度同样向国民集资，牵涉的只是政府财政的内部调配与命名。为免混淆讨论重点，在论及筹资时我们会以「税收制」及「征费制」来分辨两种不同模式，而不会用「全民健康服务」及「医疗保险」。

在资金运用方面，一般分为「政府营运」及「市场营运」两种模式。在这里 我们更能清楚看到全民健保及医疗保险两种制度的分别：全民健保一般离不开公立医疗体系，由政府直接聘用医生及购置医疗设施，一视同仁地为所有人提供廉价的医疗服务，把市场利益和医疗服务尽量切割开来；医疗保险制度则注重促进市场竞争，由个人自由选择医疗服务机构，自己预付开支后再向政府机关报销。以下所谈的全民健保及医疗保险将只针对资金运用这一方面。

全民健康服务与医疗保险的优劣比较

香港实行全民健康服务制度，自1950年代至今，获广大香港人所推崇和欢迎，皆因其廉价，低收入公民也能承担。即使回归后特区政府聘用美国哈佛大学医疗顾问所做的医疗融资报告，倡议香港实行医疗保险制度，都因为医护界和市民反对而被搁置。

反之，中国自90年代末实施医疗保险制度以来，不断有学者指出其弊端。公民看病贵、看病难的批评，上升为社会头号问题，即使在2009年4月，《中共中央国务院关于深入医药衞生体制改革意见》正式启动新一轮医疗衞生体制改革（简称新医改），争议仍然不断，看病难的问题仍然存在。更甚的是，医院医药费用自1990年起持续上涨的幅度，远远高于民众收入的上涨幅度[2]。

这时正好让我们重温过去卅年，全民健保与医疗保险的发展。笔者曾从多角度探讨两者的优劣[3]，指出新加坡和香港的全民健保制度，与经济发展水平类近的经合组织国家比较，发现在健康成效指标、医疗开支占生总值比例、公共医疗开支比例、医疗制度效率、诊费现金支付水平和比例以及市民住户健康费用开支比例6个指标，新加坡和香港两地的健保成效都处于世界先进前列，证明全民健保较医疗保险制优胜[4]。

我们也不用担心香港财政能否为全民健康服务融资，即使是人口老化高峰时期。事实上，香港每年医务总开支共400亿元，而现时香港政府已建立了500亿元的医务发展基金，只要从近两年的千亿财政盈余抽出部份组成千亿元医务基金，每年便把平均5%，约50亿元的投资回报全数投入全民健保，未来50年也不用担心医疗融资的问题[5]。

我们可以参考经合组织国家医制数据（图表一）。多年来，经合组织国家的统计数据均反映在经济发展及公民健康状况相近的国家之间，医疗保险制度下的医疗总支出较全民健保的为高。作为主张自由经济的表表者，实行医疗保险制的美国人均医疗开支为经合国家平均支出的两倍半，其国民预期寿命却比经合国家的平均数低[6]。整体来说，全民健保的总医疗开支占国家生产总值的比例较医疗保险制度低很多，而且三十年来如是，证明有从两者中取舍的必要。

图表一. 总医疗开支占国家GDP(2009)[7]

国家	医疗制度	公私营医疗总支出占该国生产总值GDP（%）
		1982	1996	2000	2005	2008
美国	医疗保险	10.3	14.2	13.2	15.3	16.0
德国	医疗保险	8.6	10.5	10.3	10.7	10.5
法国	医疗保险	8.0	9.6	9.6	11.1	11.2
加拿大	医疗保险	8.4	9.2	8.8	9.8	10.4
荷兰	医疗保险	8.4	8.6	8.0	9.2	9.9
澳洲	医疗保险	7.7	8.4	8.8	9.5	/
奥地利	医疗保险	8.0	7.9`	10.0	10.2	10.5
比利时	医疗保险	7.4	7.9	8.6	10.3	11.1
挪威	全民健康服务	6.8	7.9	8.4	9.1	8.5
西班牙	全民健康服务	6.0	7.8	7.2	8.2	9.0
瑞典	全民健康服务	9.6	7.7	8.4	9.1	9.4
爱尔兰	全民健康服务	8.4	7.6	6.3	7.5	8.7
芬兰	全民健康服务	6.8	7.5	6.6	7.5	8.4
新西兰	全民健康服务	6.9	7.2	7.7	9.0	9.9
英国	全民健康服务	5.9	6.9	7.3	8.3	8.8
丹麦	全民健康服务	6.8	6.4	8.3	9.1	/

医疗保险的制度缺陷与革新

讨论中国医疗保险制度缺陷的文献甚丰[8]，最突出的问题是以药养医和道德风险。试问若医生的工资只有二、三千元，而其奖金与开药、医科检查多寡挂勾，形成经济诱因，使医生多开药、开贵药、多检查。医生以这样的方法诊疗，基本上不是执行其职责，而是为了提高收入，造成过度医疗、小病当大病医的情况，为患者带来沉重经济负担。即使政府如何加大报销比例，或降低起付线，或增加政府医疗资助，也没法改善问题，没改变医疗服务的谋利性质。因此，切实把医疗服务回归公益性和非盈利性才能根治问题[9]。

以下我们将提出我们改革医疗制度的构思，同时证明提高医生工资及由收费及财政来筹资是完全可行和可持续的。

首先，为了切实摒弃以药养医制度，就要采纳全民健保制高薪养医的方式，即由政府斥资以全国薪级制月薪聘用各级医护人员。假设中国人均产值为3000元人民币，采用经合组织国家以人均产值的二至三倍作为医生平均月薪水平，可以设15个薪级点。换言之，中国医生月薪可以由6000元人民币起跳，每两三年晋升1级，顶薪点可达6至8万元人民币。这样医生就可以回归专业，根据病况和医学知识来疹断和开药，不受治疗项目所带来的收益影响，可大幅节省过度医疗导致的浪费和失误。同时，衞生部亦可设立医务委员会，为每个医院医生的诊断进行监管审查，严惩滥用职权，或不遵守医学职业道德指引的医生。这样改革后的得益者不仅是病患者，也是医护人员本身，让他们得以摆脱经济利益的左右，使整个医学行业回复专业的本貌。

全民健康服务的可行性

也许有人会质疑由政府财政支付全国医生的薪金是否可行，但只要细心推算，就可知那是完全可行的。将服务以人口比例均等化，每千人设1位医生，即使医生月薪1 万元也毋须动用政府财政[10]。道理很简单：若全科或家庭医生对每位病人平均诊症10分钟，每小时可看症6位，每天8小时便是48位，每月22天，便可看症1068位，1年便是1万2千位。以人均门诊每年4次估算（现时统计仅1次），1位医生每年可为3000人诊症，如每次收取10元挂号费，人均4次门诊可带来年均收入12万元，即使医生月薪1万元，也不需动用额外支出。

不要小看这个推算，因它说明了即使全国有8亿农民，如为每3000人聘用1位家庭全科医生，负责所有门诊医病，可为九成农民看病，而每次诊症只需10元挂号费。最重要的是，门诊挂号收入便够聘用月薪高达1万元，有十数年丰富经验的家庭全科医生[11]，大大增强患者对基层医生的信任。

至于医药费、护士和诊所服务员的薪金，大可由政府财政承担。去除了经济诱因，医生便无须多开药、多检查，药品的用量便会较为稳定；由中央统一向药厰采购药物及制定价格，更能确保其廉宜价格。若用现时中央和地方政府财政资助新农合的人均240元来计算，3000人便有72万元，足够以每月3000元聘1位护士和1位服务员，并补贴每次门诊高达60元的药费开支。这说明为何湖南贫困县桑植农民看病只交150元，也可维持其他费用全免。

事实上，以全国通盘来考虑，便可看清大局。中国政府的总产值为47万亿人民币（2011年），只要拿出3%（全民健康服务制平均用9%，而医疗保险制平均用11.4%），便有1.4万亿元，足够支付全国医疗机构业务收入（2010年为1.2万亿元[12]），即是所有医院及门诊医生收入的和药物开支。中国学者早在90年代便有共识，指医疗保险制度浪费医疗达三成之高。故此，我们推算生产总值的2%便足以支付所有医生收入和医药开支。这个水平低于新加坡和香港的全民健保制开支占生产总值的比例，更远低于经合国家平均的9.6%，为十分保守的财政要求。

很多学者以开支上涨的速度和比率，证明医疗保险制超乎国力承担和不可持续[13]，但正如前述，筹资和资金运用是两个不同的问题。在筹资问题上，将挂号费限制为门诊成本三成，每日住院挂号费为两成，与现时中国医疗保险制可报销七至八成的做法并无二致。真正的争议点不在政府「能否」负担该笔医疗费用，而是有多大部份的医疗费用应由全民共同负担，或由个人按经济能力自行承担。

也许有人会担心在全民健保制下，轮候时间会延长，香港和英国便是一例。但轮候时间长绝非全民健保制的制度缺陷，譬如新加坡的轮候时间便很短[14]。事实上，即使轮候诊症时间长，也有很多改善方法。以香港为例，可以按医护人员的专业判断实施分流制，先诊断急症及施手术，非紧急病人才需要排队轮候。进一步说，过长轮候时间反映的是资源短缺而非制度缺陷，而且正正是由于公立医疗较优，令人们知道纵使公立医院轮候时间甚长，亦宁可耐心等候，也不选择私营医疗。要解决轮候时间的问题，最直接的方法便是对公立医疗投放更多资源，增聘人手，调高薪资。

《社会保险法》

与全民健康服务相容吗？

很多人忧虑2010年10月通过的《社会保险法》明确实行医疗保险制度，哪还有空间讨论全民健保。笔者认为《社会保险法》的条文并无排拒全民健保，甚至可以与全民健保相结合。

首先，如前所述，全民健保并没有既定的筹资方式，《社会保险法》里制定的筹资渠道完全可以应用于全民健保制度上。根据《社会保险法》第三章第二十三条指：「职工应当参加基本医疗保险，由用人单位和职工按照国家规定共同缴纳医疗保险费。」第二十五条：「国家建立完善城镇居民基本医疗保险制度。城镇居民基本医疗保险实行个人缴费和政府补贴相结合。」第五条：「国家多渠道筹集社会保险资金。县级以上人民政府对社会保险事业给予必要的经费支持。」从上列条文可见，《社会保险法》容许的筹资方式涵盖了专项征费、税收和个人缴费三种，与英国1948年开始建立的全民健保制的筹资方式近乎一致。我们可参看英国医疗财政来源分析表[15]：

图表二. 英国国民健康服务财政来源分析 (1949/50 – 1982/83)

财政年度	政府拨款	国民保险供款	医疗收费	其他
1949/50	87.8	9.8	0.7	1.7
1954/55	86.9	7.9	5.0	0.2
1959/60	80.4	14.5	4.9	0.3
1964/65	79.6	15.0	5.1	0.4
1969/70	85.9	10.3	3.5	0.3
1974/75	91.3	5.7	2.6	0.4
1979/80	88.0	8.9	2.8	0.2
1980/81	85.2	10.5	4.1	0.2
1981/82	83.1	11.4	5.3	0.3
1982/83	81.0	12.6	6.2	0.2

资料来源：Cooper, S., 1985, The Health Benefits, Policy Studies Institute, London, Table 2.7 P.27

全民健保比现行制度的优胜之处在于全国统一、不区分民众类别、用者负担少。在英国，除挂号费外，药物、医疗检查和手术费皆由政府财政和劳资双方缴付的保险费组成的基金所支付。由英国政府建立的公立医院全属公益性、非牟利，所有医护人员均是政府以月薪聘用的公务员。《社会保险法》亦没排除上述原则——更确切的说，是没有就上述细则作具体规定。《社会保险法》并不以推动市场竞争为前提，其框架亦容许公立医疗机构的存在。要解决现时看病贵、看病难的问题，最根本的方法还是加大对公立医院的资源投放，为医护从业人员创造免受市场环境左右的工作环境，让医疗服务回归助人救人的根本，从而减少整个医疗体系的浪费及负担。

总结

围绕全民健保和医疗保险的争辩，其实可以归纳为一个叩问：医疗服务能否依靠市场调节？我们对此予以否定。市场利益会大大扭曲医疗服务的本质，逼使医者在市场压力和病者利益之间抉择，更何况获利最丰厚的医疗服务（如昂贵的整形手术）往往不符合社会上最逼切的医疗需要（如贫民所需的一些防疫措施）。医疗服务的市场化只会导致医疗体系的膨胀与浪费，以及矮化医护专业，却又无助于改善社会的整体健康状况。我们认为医疗体制应回归其社会性质，以公立医疗体系为主体，与市场利益割裂。

从我们的讨论可见，就成本而言，保障成效相同的全民健保并不比医疗保险昂贵，甚至比医疗保险便宜[16]。评论常指我们没有「能力」负担全民健保，实在是本末倒置。当务之急是摒弃以药养医的制度，只要把医务回复公益性质，将资源全用在病人身上，届时我们才能决定投放多少资源在公立医疗体系上，保障多少人，保障到什么程度。中国在医疗方面的总资金投入占GDP的比率远低于国际水平，甚至只及同为金砖四国的巴西的一半；而当中政府的投入更少于一半（英国的情况是八成[17]）。作为一个社群，一个国家，难道我们只愿意对人民健康付出不到生产总值5%的投资？政府绝对有空间上调对医疗体系的资金投放，令公立医疗体系更完善。

不论是从原则，还是世界各地的实践经验出发，全民健保均比医疗保险来得优胜，我们绝对没有理由舍优逐劣。

参考文献

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9. 施育晓、张文进、邹幸彤、莫泰基等（2011）：〈《社会保险法》引申具体实施的新农合的医疗均等化〉，香港，香港社会保障学会，2011年3月。
10. 仇雨临、翟绍果（2012）：《城乡医疗保障制度：统筹发展研究》，北京，中国经济出版社，2011年1 月。
11. 刘雅静（2010）：《新型农村合作医疗制度可持续发展研究》，济南，山东大学出版社，2010年3月。
12. 卢子健（2012年1月27日）：〈公共医疗发财，大家身体健康〉，刊于《明报》，香港， 2012年1月27日，第A26页。