香港的退休保障問題與前瞻
歐陽冠東 AU YEUNG Kwun-tung
爭取全民退休保障聯席 Alliance for Universal Pension
香港自上世紀六十年代已開始討論一個全面性，有配套的退休保障制度。到了九十年代中，政府已預測在2030年間香港的人口老化將會嚴重。經過多年的討論，現時香港執行供長者退休生活的制度包括：1. 由私人機構負責運作的強積金(Mandatory Provident Fund/ MPF)，2. 私人儲蓄及，子女供養父母等補充；3. 政府開支及補助，包括高齡津貼(Old Age Allowance) (俗稱生果金)，及綜援金 (Comprehensive Social Security Assistance)。香港政府強調上述制度為世界銀行認可的三條支柱制度為長者的退休保障。
本文嘗試淺談上述退休制度的漏洞，並前瞻香港未來退休保障的發展。
強積金不能應付退休生活
強積金是一個強制性由僱員及僱主為僱員將退休而儲蓄作退休用途的制度，並交由信託人(Trustee)營運、管理及投資，希望達致在新自由主義下的公共行政管理學上的經濟(Economy)，效率(Efficiency)及成效(Effectiveness)，務求減少政府承擔。政府只作為立法者，於1997年開始訂立法例，於2000年起成立強制性公積金管理局(MPFA)開始運作，並要求信託人資本充裕，財務穩健，並有豐富投資經驗[1]，因此只向大財團大企業招徠為信託人，以強積金管理費及投資收入等作為收入來源。一段而言，僱員及僱主各需供款5%，而月入$5000以下的僱員則不用供款。假設僱員從25歲開始工作，月入$10,000，僱員僱主年月供強積金$1000，一年則$12,000，在工資上並沒有任何調整。該僱員在65歲退休，他合共可提取$480,000強積金。如他有20年退休生活，每月平均可有$480,000/20/12=$2000的退休金，比現時政府發放的綜援標準金額 ($2576) 還要低。
上述計算必受信託人及經濟學人的批評，因為假設投資回報率是0%過於保守。不過，如檢視過去十年間積金局公布的強積金的整體回報率，強積金整體並未能達致有效的回報，能否有效確保退休生活已經成疑。在2008年間，強積金在下半年整體曾錄得12.8%的「負增長」，經濟發展周期起伏不定，情況實在未可樂觀。直至2009年6月，強積金整體只是回復至2.6%的增長。其實，在某程度上，政府亦承認強積金的不足，因此在2008年的財政預算案，為低收入僱員注資$6000，而此舉勉強令了強積金回復正回報。
不過，強積金還存在其他根本問題的，例如衍生對沖遣散費的問題。
現時強積金條例規定，僱主有權在遣散僱員時，遣散費或長期服務金內可扣除強積金中僱主的供款部份；又或在強積金中僱主供款的部份扣除已支付予僱員的遣散費或長期服務金。但現時基於勞工議價能力低，僱員遇上勞資糾紛時，常因時間及職業考慮的原因，接受和解，最後僱員須接受少於法定補償的長服金或遣散費。此外，強積金亦同時強調 “僱員” 才有資格供款。非僱員的包括家庭主婦，殘疾人士，散工等工作，均不會被強積金保障的。雖然，強積金亦有推出不少所謂「優化措施」，不過對增加或保障僱員強積金資產並不見得有大幫助，例如收緊信託人的行政管理費，以 “強積金自由行” 增加信託人的競爭等，均不會解決僱員強積金資產不足的問題。
積金局將會在2010年進行強積金全面性的檢討。現時積金局已建議檢討的範圍，例如提前領取強積金的年齡；而信託人則建議鼓勵作自願性供款以換取稅務優惠等，但均不能確保僱員的退休保障增加。問題是，當強積金的發展並不是以有效解決2030年人口老化高峰期為前提，這注定只會是一個失敗的制度。
私人儲蓄的局限性
雖然世界銀行亦提倡以私人儲蓄作退休三大之柱之一；但香港是一個貧富縣殊的社會，若一個僱員扣除日常生活開支及家庭開支後，不容易留下積蓄的。現時香港的工資中位數為10600元左右[2]，加上貧富懸殊等因素，基層市民難以積穀防饑的。因此，私人儲蓄退休一詞只是能在中產人士當中實現的。在香港，一般人儲蓄會投過股票、買樓等方式進行投資活動以增加私人儲蓄。不過，私人儲蓄亦會面對強積金相同的問題。2008年雷曼兄弟的迷你債券風波中，有不少受害人是長者/投資者以作退休積蓄用人士。
而根據政府統計署的數據顯示，現時香港大約有近120萬名六十歲或以上的長者，每月開支中位數為2500元。當中有約26萬名長者的儲蓄大約有5萬元；而資產低於1萬元的長者，更高至37萬名[3]。有團體分析現時長者的貧窮問題最為嚴重，貧窮率達32.1%，有近27萬名長者生活於低收入或貧窮家庭[4]。另外，華人社會提倡孝，子女亦有供養父母的責任。然而，香港的經濟結構轉型後，香港新一代的入息不高，覆述上述情況後，是不容易有零錢供養父母的，早前有銀行進行民意調查亦顯示子女供養父母的意欲減少，亦認為父母本身應為自己的退休負責，不應期望子女供養。
政府補助的問題
現時，政府主要以高齡津貼 (俗稱“生果金”) 及綜援金支援長者的基本生活需要。如65歲至70歲長者申請生果金要作資產審查；而70歲以上長者不用資產審查。現時生果金金額為$1000，如用作日常生活使用便是明顯金額不足的；但有趣的是，香港整體對「全民性」無須資產審查的生果金制度抱有正面態度。政府曾於2008年的施政報告建議在生果金上設全面性的資產審查[5]，但最終因社會有太大迴響而被逼擱置。
至於綜援金方面，政府過去一直在深化「綜援是社會最終的安全網」的觀念。它是透過設有資產審查後給予長者經濟援助，現時金額約為2590元。現時綜援受助人中，有一半以上已是65歲以上的長者。然而，綜援金的問題實在不少，其中申請人如與家人同住，便必須以家庭為單位提出申請；如家庭成員不能供養該長者，該長者也可申請綜援，但需要簽署不供養証明 (俗稱“衰仔紙”)。這種逼使家庭面對長者基本問題因會涉及破壞家庭和諧及尊嚴等結果而使不少長者卻步，有需要的長者也不敢申請。
綜合上述三條支柱在香港的現況，香港的退休保障的制度是不完善的，最後，「經濟安全保障不足」的長者只能選擇「退而不休」，在到達退休年齡仍不斷工作，甚至以拾荒等方法維持生計。
出路：建立一個全民性的基礎養老金制度
爭取全民退休保障聯席認為，其實解決長者基本生活開支的問題是不難的。聯席倡議全民養老金制度，是透過現時的政府，僱主及僱員集資，以三方供款的方法隨收隨付支出養老金，供養現時香港的長者。聯席透過精算專家確認，此方法可使香港所有長者在不用資產審查下，每月可獲三千元的養老金。聯席亦透過集結民間力量，向政黨、政府、專業團體及商界游說，在香港的勞動力未減退前設立養老金，在撫養率未上升的情況下，亦可達致積穀防饑，儲備的效果，在2030年的人口高峰期仍能繼續運作。若果現時制度如上述般不作出任何改變，後果只會不堪設想。
[2] 統計處：綜合住戶統計調查報告，2009年5月29日
[3] 統計處：主題性住戶統計調查報告書 – 第四十號報告書，2009年8月
[4] 香港社會服務聯會「2009年最新貧窮及失業數據分析」http://www.hkcss.org.hk/cm/cc/press/documents/2009poverty.doc
[5] 見2008-2009年施政報告http://www.policyaddress.gov.hk/08-09/chi/p71.html
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